31 de enero de 2014

Restitución de la mujer desplazada en la Ley de Justicia y Paz y en la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras

El fenómeno del desplazamiento forzado en Colombia no es un fenómeno que ocurra en algunos lugares del país, sino en casi toda su geografía. Una de las mayores víctimas del desplazamiento forzado han sido las mujeres por su situación de vulnerabilidad acentuada al tiempo del conflicto y posteriormente por la carencia de mecanismos que consideren el criterio de género como determinante en su reparación. Los hombres y las mujeres enfrentan de manera diferente su condición de desplazados. Las mujeres, al igual que el resto de víctimas del desplazamiento forzado, tienen derecho a una restitución adecuada, efectiva y rápida en los términos de “los Principios y Directrices Básicas sobre el Derecho de las Víctimas” pero teniendo en cuenta que los perjuicios a reparar son de carácter diferencial y particular, la forma de llevarse a cabo la restitución, como medida de reparación, comporta la necesidad de aplicar igualmente, criterios particulares y diferenciadores que pregonen esa restitución real. Y es en estos términos en los que la Ley de Justicia y Paz se quedó corta. De ahí la creación desesperada de la Ley 1448 del 2011 (Ley de Víctimas y Restitución de Tierras) que a pesar de subsanar muchas de las falencias contenidas de la Ley de Justicia y Paz en este tema, deja aún por mejorar los programas de atención a las mujeres víctimas de este fenómeno. El objetivo general del presente artículo es entonces: ilustrar y contrastar el contenido de la Ley de Justicia y Paz y de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras en materia de restitución de tierras a las mujeres víctimas del desplazamiento forzado y por último, proponer recomendaciones para la implantación de una nueva y más desarrollada política pública en materia de restitución de tierras en donde la calidad en los niveles de atención cobra un carácter prioritario.

Por: Yesmina Vanesa Morales Nemez

Introducción

Entre los derechos violentados normalmente en virtud del desplazamiento forzado interno, se encuentran los derechos a: A) la propiedad, B) la posesión, C) el patrimonio, D) la vivienda, E) la tierra y, en el caso de los grupos étnicos, el derecho F) al territorio, íntimamente relacionado con otros derechos como lo son: el mínimo vital, la seguridad y la autonomía alimentaria.

Nuestro ordenamiento jurídico, ha calificado el derecho a la propiedad de fundamental por conexidad[1], siempre que ocurra uno de los siguientes supuestos:

1) Cuando su desconocimiento implique la vulneración de derechos como la vida, dignidad e igualdad, reconocidos más que como derechos, como principios o valores guías de un ordenamiento jurídico, que dícese llamar “Social y Democrático de Derecho (Corte Constitucional, Sentencia T-506 de 1999, Magistrado Ponente Ciro Angarita Baron)[2].

2) Exista una fuerte vinculación entre el derecho a la propiedad y el derecho al trabajo y a la subsistencia[3].

Igualmente nuestro ordenamiento por vía jurisprudencial ha reconocido como fundamental el derecho a la posesión por su notoria conexidad con el de propiedad y siempre que concurran los mismos supuestos[4] y además “cuando se trata del despojo de la tierra de agricultores de escasos recursos que sobreviven gracias al cultivo de la tierra o a la cría de animales, la violación del derecho a la propiedad o a la posesión se traduce en una violación al derecho fundamental a la subsistencia digna (al mínimo vital) y al trabajo(Corte Constitucional, Sentencia T-821 de 2007).

Por ser la reparación a garantizar, adecuada, efectiva y rápida en los términos del Derecho Internacional Humanitario, la restitución como forma de reparación, deberá ser garantizada con la misma efectividad, rapidez y adecuación, a pesar de no obrar norma expresa que lo consigne.

Para reconocer cuándo y cómo se materializa una restitución adecuada, efectiva y rápida, se hace necesario identificar la situación particular de las víctimas a las que se le irá a reconocer. Porque en consideración a ésta, adquirirán un sentido particular las connotaciones de adecuación, efectividad y rapidez, así, lo que para una víctima de cualquier otro delito significaría una restitución adecuada, efectiva y rápida, puede que no lo sea para una víctima del desplazamiento forzado.

La Ley de Justicia y Paz no incluyó un mecanismo eficaz para lograr la restitución real de la mujer desplazada, por lo que se hizo necesario implantar un nuevo régimen normativo, esto es, la Ley de Víctimas en procura de la devolución de sus tierras como alternativa de solución, aun en el caso de que un tercero se encuentre en posesión de las mismas.

Las mujeres, al igual que el resto de víctimas del desplazamiento forzado, tienen derecho a una restitución adecuada, efectiva y rápida en los términos de “los Principios y Directrices Básicas sobre el Derecho de las Víctimas” pero teniendo en cuenta que los perjuicios a reparar son de carácter diferencial y particular, la forma de llevarse a cabo la restitución, como medida de reparación, comporta la necesidad de aplicar igualmente, criterios particulares y diferenciadores que pregonen esa restitución real. Y es en estos términos en los que la Ley de Justicia y Paz se queda corta a pesar de que consagra en su artículo octavo (8): “restitución es regresar a la víctima a la situación anterior a la comisión del delito” . ¿Qué mejor forma de lograrlo que restituyéndoles sus tierras? o garantizándoles en el mejor de los casos el retorno a ellas, solución que salta a la vista pues las víctimas de este delito sólo podrán seguir llevando la vida a la que estaban acostumbradas al tener un contexto que se lo permita y ¿qué otro contexto que su mismo hogar?

Desplazamiento y su incidencia particular en la mujer

La Corte Constitucional apuntó que las personas en situación de desplazamiento son aquellas que se han visto obligadas a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su lugar de residencia u oficio habitual como consecuencia exclusiva de situaciones causadas por el hombre (conflicto armado interno, disturbios o tensiones internos, violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos u otras circunstancias, (Corte Constitucional sentencia T-227 de 1997, M. P. Alejandro Martínez)

Entre los derechos violentados normalmente en virtud del desplazamiento forzado interno, encontramos los derechos a: A) La propiedad; B) la posesión; C) al patrimonio; D) a la vivienda; que al entrar en conexidad con otros derechos como al Mínimo vital, la seguridad y autonomía alimentaria son considerados en nuestro ordenamiento como derechos fundamentales según sentencia T- 506 de 1992 de la Corte Constitucional.

El “género” como categoría de análisis permite visualizar los efectos que subyacen al Desplazamiento Forzado con base a la diferencia sexual, mirada como una construcción cultural y social según la cual, la misma sociedad a medida que evolucionaba fue dotando de ciertos caracteres distintivos a los hombres y mujeres en virtud de las funciones económicas y sociales que representaban. Se entiende entonces, como la mujer en virtud de sus labores de ama de casa se fue percibiendo como un ser ajeno a la adquisición de las riquezas para su subsistencia y dependiente al hombre, tenido por ella como el núcleo esencial del subsistema familiar. Es precisamente esta dependencia (económica, física y emocional) la que terminó acarreando en ella el estado de vulnerabilidad reconocido hasta hoy por la sociedad.

Obedece entonces, a este razonamiento el auto 092 de la Corte Constitucional al dejar esbozados de forma ejemplificativa unos riesgos específicos de la mujer víctima de un desplazamiento forzado como lo son: 1) El riesgo por el asesinato o desaparición de su proveedor económico o por la desintegración de sus grupos familiares y de sus redes de apoyo material y social; 2) El riesgo de ser despojadas de sus tierras y su patrimonio con mayor facilidad por los actores armados al margen de la ley, dado su posición histórica ante la propiedad, en especial de inmuebles rurales. 3) Los riesgos derivados de la condición de discriminación y vulnerabilidad acentuada de las mujeres indígenas y afro descendientes, 4) El riesgo por la pérdida o ausencia de su compañero o proveedor económico durante el proceso de desplazamiento, 5) Problemas de accesibilidad de las mujeres al sistema de atención a la población desplazada; y 6) Alta tasa de funcionarios no capacitados para atender las particulares necesidades de la mujer desplazada o abiertamente hostiles o insensibles a su situación. Todos estos riesgos se intensifican en mujeres embarazadas, madres con hijos pequeños, madres cabezas de familias, mujeres enfermas o con discapacidad y adultas mayores.

Una vez acaecido el desplazamiento forzado las mujeres buscan adaptarse a las nuevas condiciones sociales de la mejor forma, pero se les hace casi que imposible, pues es la misma sociedad la encargada de hacerlas permanecer en un estado de victimización permanente, en donde la calidad de desplazada se convierte en su nueva identidad social, cerrándoles las puertas ante oportunidades de empleo, estudio etc. o al brindarles una atención deficiente para nada acorde a sus necesidades.

Ante esta hipótesis, salvo remotas excepciones, no les queda otra que resignarse a lo que les ofrecen las esferas sociales como lo son: el incurrir en actos de mendicidad, y en el peor de los casos en conductas atroces como el aborto, abandono de sus hijos, prostitución y hasta suicidio.

No se puede negar que tienen ante ellas, la posibilidad de exigir una restitución que implique retorno en el mejor de los casos. Pero, también es un hecho que esta posibilidad además de ser escasamente conocida por ellas, se les obstaculiza por múltiples variables como lo son; el carecer de títulos sobre las tierras y de pruebas suficientes para demostrar su posesión en atención a la situación socioeconómica en las que se ven inmersas.

Sin considerar su pertenencia a un grupo social determinado, por el simple hecho de ser mujer, la tierra comporta para ellas su vida, ya que es la única forma de subsistencia por ellas conocida; no comporta la manifestación cultural de sus ancestros, pero sí una manifestación cultural propia y actualizada. El despojo de la tierra significa entonces el despojo no a un terreno sino a sus vivencias, modo de producción, sueños y con ello de su propia identidad a medida que se reconocen a sí mismas (de forma inconsciente) como las guardianas desarmadas de un territorio que no necesitaron titular, por considerarlo inherentemente propio.


[1] Se apunta, que el derecho a la propiedad en ningún momento ha cambiado su naturaleza de derecho social; sino que en determinadas condiciones y bajo determinados supuestos puede verse protegido como un derecho fundamental por entrar en conexión directa con uno de esa naturaleza.

[2] Se transcribe: “la posibilidad de considerar el derecho a la propiedad como derecho fundamental depende de las circunstancias específicas de su ejercicio. De aquí se concluye que tal carácter no puede ser definido en abstracto, sino en cada caso concreto. Sólo en el evento en que ocurra una violación del derecho a la propiedad que conlleve para su titular un desconocimiento evidente de los principios y valores constitucionales que consagran el derecho a la vida a la dignidad y a la igualdad, la propiedad adquiere naturaleza de derecho fundamental y, en consecuencia, procede la acción de tutela”.

[3] Corte Constitucional, Sentencia T-135 de 1994 se lee: “el derecho de propiedad se considera un derecho fundamental, ya que de él se derivan para el accionante, dado el estrecho vínculo existente con aquél, su derecho al trabajo, la subsistencia de su familia y su domicilio inviolable, todos ellos derechos fundamentales de rango constitucional”.

[4] Es de apuntar que la categoría de derechos fundamentales a diferencia de los derechos humanos, es dada por el régimen legal interno de cada país, pero respetando siempre, la línea internacional que obliga a tener por tales, algunos valores como la vida, la igualdad, la dignidad, la libertad, etc., que unidos constituyen la base mínima para un Estado Social de Derecho. Así mismo, la calidad de derecho fundamental y constitucional se adquiere por la esencia del derecho mismo, reconocida directamente por el constituyente o por conexidad con alguno de estos.

¿Reparación? Ley de Justicia y Paz

Por la aprobación de la resolución 60 / 147 el Estado colombiano se ve obligado a integrar dentro de su derecho interno, las disposiciones y directrices a nivel internacional para la protección de las víctimas de conductas violatorias del Derecho Internacional Humanitario el cual prohíbe expresamente el Desplazamiento Forzado de la población civil en su protocolo II adicional. A contrario sensu: ocasionar el Desplazamiento forzado es una conducta violatoria del Derecho Internacional Humanitario y por tanto; las víctimas del mismo son titulares de los derechos reconocidos por Los Principios y Directrices Básicos sobre los Derechos de Las víctimas: A) Derecho al acceso igual y efectivo de Justicia; B) Derecho a la reparación adecuada, efectiva y rápida del daño sufrido y C) Acceso a la información pertinente sobre las violaciones y los mecanismos de reparación.

Para lo que nos interesa: Una reparación adecuada, efectiva y rápida según Los Principios y Directrices Básicos sobre los Derechos de Las víctimas, es aquélla que tiene por finalidad promover la justicia, remediando las violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos o las violaciones graves del Derecho Internacional Humanitario y que debe ser proporcional a la gravedad de las violaciones y al daño sufrido. Siguiendo la línea argumentativa, las víctimas del desplazamiento forzado interno se visualizan como titulares del derecho a una reparación adecuada, efectiva y rápida del que el Estado es garante. Pero este derecho no es de ninguna forma un derecho vacío, sino que por el contrario, es un derecho que además de poseer un sin número de condicionantes axiológicas es susceptible de efectivizarse a través de distintas formas, reconocidas en el orden internacional y nacional, valga decir: Rehabilitación; b) Satisfacción; c) Indemnización; d) Garantía de no repetición y e) Restitución, materia de este artículo y por el que siempre que sea posible deberá procurarse devolver a la víctima a la situación anterior a la violación manifiesta. Comprenderá entonces, según corresponda, el restablecimiento de la libertad, el disfrute de los derechos humanos, la identidad, la vida familiar y la ciudadanía, el regreso a su lugar de residencia, la reintegración en su empleo y la devolución de sus bienes (General, 16 de Diciembre,2005).

La Ley de Justicia y paz encuentra total armonía con los preceptos referidos; con la única salvedad de que a pesar de incluirlos todos y cada uno dentro del contenido del Derecho a la Reparación en su artículo 8, no lo hace así al referirse a las formas de reparación (art 44) en donde termina excluyendo la garantía de no repetición, dentro de aquellas; haciendo reposar a esta última en presupuestos distintos, como si fuera un simple reconocimiento adicional a las víctimas y no una forma de efectivizar sus derechos. Denótese así una incongruencia dentro del cuerpo de la norma, que aunque inicialmente pueda verse como simple, enmarca per se toda una gama de violaciones en lo que al derecho a la reparación se refiere.

Así, en términos de la Ley de Justicia y Paz, la restitución no es otra cosa quela realización de las acciones que propendan por regresar a la víctima a la situación anterior a la comisión del delito”.

Es de apuntar; que el tema de restitución de las víctimas cobra el carácter de primordial y prevalente para el legislador y constitucionalista colombiano; reflexión a la que obedece el por qué consideraron de suma importancia reconocer el primero; la obligación de reparar a las víctimas y, el segundo; el tachar de inexequible la norma que obligaba a la reparación sólo en el caso de tener el condenado en su poder los bienes destinados para tal fin; obligándolo ahora a proveer al Fondo para la Reparación de las Víctimas los bienes necesarios para la misma como condicionamiento para obtener las ventajas que de la ley se predican para él. Disposición tal, que refuerza el derecho a la reparación de aquellas; que de no darse, no sería viable bajo ninguna forma, la concesión de beneficios al condenado (sentencia C-370 del 2006 de la Corte Constitucional M.P Manuel José Cepeda)[1].

Obedece al mismo razonamiento el haberse declarado la inexequibilidad del artículo 46 de la misma ley, referido al tema de la restitución propiamente dicha; obligando de forma categórica y ya no de ser posible (como consignaba la disposición) a la realización de los actos que propendan por la devolución a la víctima a la situación anterior a la violación de sus derechos. Lo que incluye el restablecimiento de la libertad, el retorno a su lugar de residencia y la devolución de sus propiedades sin excusa válida (Sentencia C-370 de 2006 de la Corte Constitucional, M.P Manuel José Cepeda)[2]

Lastimosamente ha sido otra la apreciación judicial e institucional de las normas en mención, conllevando a su aplicación errada y distante a la intención primaria del legislador y La Constitución. Por lo que no extrañan sentencias que a más de conceder beneficios exagerados y desproporcionados a los actores, lo hacen sin mediar reparación alguna.

Por ser la reparación a garantizar; adecuada, efectiva y rápida en los términos del Derecho Internacional Humanitario, la restitución deberá ser garantizada con la misma efectividad, rapidez y adecuación, Aún a pesar de no obrar norma expresa en la ley de justicia y paz que lo consigne.

Para reconocer cuándo y cómo se materializa una Restitución adecuada, efectiva y rápida, se hace necesario identificar la situación particular de las víctimas a las que se les irá a reconocer. Porque en proporción a ésta, adquirirán un sentido particular las connotaciones de adecuación, efectividad y rapidez, así; lo que para una víctima de cualquier otro delito significaría una restitución adecuada, efectiva y rápida; puede que no lo sea para una víctima del desplazamiento forzado.

En este orden de ideas, una víctima del desplazamiento forzado ve lesionados de una forma singular; entre otros, los derechos a la propiedad, a la posesión, al patrimonio, a la vivienda digna, a la tierra y en el caso de grupos étnicos, el derecho al territorio según lo reconocido por el derecho internacional humanitario. Derechos que entre otras cosas pueden adquirir la significación de fundamental (con todo lo que implica) al entrar en conexidad con derechos como el derecho a la vida, la dignidad y la igualdad.

Así una restitución sólo podrá ser adecuada; en la medida que esté acorde con la situación particular de la víctima, desde el punto de vista de su condición socio-económica y de las circunstancias en las que se ve inmersa[3]; efectiva, siempre que con ella se logre devolver a la víctima a la situación anterior al desplazamiento forzado y rápida, cuando se consiga lo anterior de una forma ágil, tanto a nivel temporal como presupuestal, esto es, en el menor tiempo y con el menor costo social y económico posible.

Por tanto, una restitución real, en los términos antes recalcados sólo podrá ser efectiva en la medida que se le restituyan las tierras a las personas víctimas del desplazamiento forzado, entendidas las tierras como todo aquello de lo que han sido despojadas y que enmarcaban y aseguraban el estilo de vida por ellas llevado, por muy caro o modesto que fuera. Son las tierras; las representaciones fidedignas de su cultura, costumbres, formas de producción, recuerdos; en fin, de su vida.[4] Al despojárseles aquéllas, necesariamente se les despoja de todo aquello que hasta el momento constituía su modus vivendi, razón por la cual muchos ven perdida toda esperanza de vivir en un mundo que se les impone y para ellos además; representa una vida totalmente desconocida. Sólo la restitución de sus tierras puede “aproximarse” a un verdadero “volver de la víctima a la situación que tenía antes del desplazamiento”, dejando a un lado claro está, los enormes daños morales que de haberse causado considero imposible anular.


[1] Artículo 44: <Aparte entre paréntesis inexequible> Para tener derecho a gozar del beneficio de la libertad a prueba, el condenado deberá proveer al Fondo para la Reparación de las Víctimas los bienes,(si los tuviese), destinados para tal fin; realizar satisfactoriamente los actos de reparación que se le hayan impuesto; colaborar con el Comité Nacional de Reparación y Reconciliación o suscribir un acuerdo con el Tribunal Superior de Distrito Judicial que asegure el cumplimiento de sus obligaciones de reparación.

[2]Artículo 46. Restitución. <Aparte entre paréntesis inexequible > La restitución implica la realización de los actos que propendan por la devolución a la víctima a la situación anterior a la violación de sus derechos. Incluye el restablecimiento de la libertad, el retorno a su lugar de residencia y la devolución de sus propiedades, (de ser posible).

[3] De esta forma, no será lo mismo la restitución de una persona que poseía dos mil hectáreas a una que poseía diez; ni la restitución de las tierras en poder aún de los actores armados, de aquéllas que ya han sido abandonadas por éstos.

[4] Apúntese que la definición es dada por la autora con base en información recopilada en diversas fuentes. (Corporación Avre- CHF Internacional, 2002) (RUT).

Es de aclarar que una verdadera restitución de sus tierras tiene que ir emparejada con el asegurar las condiciones necesarias para su explotación y disfrute en la misma proporción tenida, previo al desplazamiento forzado; por lo que sólo podría haber restitución de tierras en la medida que se le garanticen por ejemplo; los servicios públicos esenciales como los de energía, acueducto etc. de los que gozaba anteriormente. Y; en un Estado mucho más proteccionista a pesar de no haberse contado con ellos de forma previa al desplazamiento, lo que no sería equiparable bajo ninguna forma a un beneficio extra, sino a una retribución de perjuicios de los que el Estado fue directamente responsable; al igual que sucede; con el reconocimiento de una indemnización de perjuicios ante un incumplimiento contractual.

Todos estos argumentos por lo que ha solido equipararse el concepto de restitución al de retorno, cuando responden a aconteceres diferentes. La restitución de ninguna forma está condicionada al retorno,[1] mientras que el retorno sí lo está a la restitución. El retorno implica un regreso al lugar de asentamiento inicial y en las mismas condiciones, lo que en el estado colombiano se dificulta por persistir el conflicto social, político y armado; circunstancias que a pesar de hacer inviable el retorno, no servirían de excusa para que el Estado no entrara a garantizar la restitución de los bienes despojados y avanzar en la garantía de no repetición. Esta última porque es ineludible que para poder hablar de una verdadera restitución de las tierras se hace necesario que el estado garantice la no repetición del despojo de aquellas; porque de lo contrario, no se estaría permitiendo el goce efectivo de las mismas por parte de sus titulares, quienes tendrían que vivir con el miedo e inseguridad frente a un despojo eventual; equiparable a no haberlas recuperado en realidad.

Es entonces la restitución de las tierras, la mejor forma de una restitución adecuada, efectiva y rápida (nótese que se está haciendo referencia a las múltiples formas en que podría darse una restitución y no a las formas de reparación entre sí).

Si se tratara de ordenar someramente en términos de prevalencia las formas de reparación a las víctimas del desplazamiento forzado, ocuparía el primer lugar el retorno (contentivo de todo lo que la restitución comprende) que de no ser posible, debiera asegurarse la restitución y sólo en tercer término y en orden residual los otros niveles de reparación como la indemnización económica, satisfacción, etc. Ahora bien, lo acabado de consignar no puede prestarse para creer que estas formas de reparación son excluyentes entre sí[2]; ya que buscan simplemente ilustrar la prevalencia que tienen el retorno y la restitución (de la mano con la garantía de no repetición) sobre la indemnización, en términos de conveniencia social; pero siempre habrá lugar a que por condiciones particulares de la víctima, ésta prefiera no retornar aún a pesar de garantizársele las condiciones necesarias. Pero lo que es poco probable es que la víctima se niegue a la restitución de sus bienes aún para el caso de que haya decidido no retornar. ¡Procurarse la restitución bajo cualquier circunstancia debe ser la regla general y la compensación monetaria sólo la excepción!

Razón tuvo el actual Presidente de la República Juan Manuel Santos que por considerar la prevalencia y trascendencia de la restitución de las tierras en tema de reparación, decidió promover ante el Congreso, lo que hoy es la Ley 1448 del 2011 (Ley de Víctimas) no solo con un capítulo dedicado al tema de la restitución de tierras a las víctimas de desplazamiento, sino además con un capítulo exclusivamente referido a las mujeres como víctimas del desplazamiento forzado, tratando este tema de forma independiente e integral. Intentos tales por una reparación que, apartándose de todas las críticas o consideraciones partidistas que se le puedan hacer, representan ciertamente un avance en la materia[3].

No es menos relevante el hecho de que, a raíz de la Ley anterior, en su momento el proyecto de ley de tierras y el proyecto de ley de víctimas, la Corte Suprema de Justicia hubiese señalado:

La restitución de tierras es una de las principales formas de reparación, por lo que resulta equitativo y justo suspender del proceso de monetización (por venta) de los bienes (usurpados a las víctimas)…

La justicia transicional no puede ser indiferente a la tragedia humanitaria que vive nuestro país de cuenta de los millones de desplazados que deambulan con rumbo a ninguna parte por los cinturones de miseria y mendigan en los semáforos de las grandes ciudades, invisibles de cuenta de la técnica y la inflexibilidad jurídica

Afirmación justa pues, si bien no reconoce a la restitución como principal forma de reparación, sí la concibe como una de las principales; cuestión diferente es indagar a qué otras formas de reparación hizo referencia.

Algunas falencias de la Ley de Justicia y Paz (Ley 975 de 2005)

La Ley de Justicia y Paz fue producto de una época de grandes enfrentamientos y colisiones sociales que si bien eran intensas en esos momentos no lo son menos en la actualidad; de hecho en Colombia se ha tenido que aprender a convivir con noticias atroces que siguen aún hoy desdibujando asombro en nuestros rostros y temor en aquellos que están cara a cara con las masacres y han soportado directamente los efectos de ellas.

El desmantelamiento y el reintegro a la vida civil de los grupos armados al margen de la ley constituyeron el principal objeto de esta disposición normativa. No obstante, la finalidad esbozada puede ir en contravía o por lo menos en descuido de lo que se considera, no menor, sino de igual o mayor relevancia: la reparación de las víctimas. No puede pretenderse una justicia, que es en términos del filósofo Ulpiano: “la constante y perpetua voluntad de darle a cada quien lo que le corresponde[4], procurando la efectividad de uno sólo de los lados de la ecuación, esto es procurando la efectividad de los derechos e intereses del procesado pero sin resolver al tiempo los intereses, necesidades y derechos de las víctimas a pesar de haber sido lesionados. Es un contrasentido que en ningún caso podría tratarse de aparente como se pretenderá demostrar en las líneas siguientes.

Es entendible la creación desesperada de esta norma, pues la sociedad ha tenido que sobrellevar día a día el conflicto armado y las consecuencias que subyacen del mismo como lo es el desplazamiento forzado, unas veces más intenso que en otras, pero en todo caso, una constante en la realidad colombiana. Así, primero se fue víctima de la guerrilla, luego también de los paramilitares como supuesta reacción a esta a comienzos de la década de los ochenta (80) e impulsado por propietarios rurales y narcotraficantes en miras a la protección de sus intereses particulares y lastimosamente con el apoyo de los miembros de las fuerzas del Estado constituidos precisamente para la protección y no para la violación de los intereses sociales en pro de los suyos propios.

Es así como el presidente de ese entonces, Álvaro Uribe Vélez, en un intento desesperado por el desmantelamiento y desmovilización de esos grupos armados decidió negociar con ellos y luego promover la ley en mención, con sus ventajas pero también con defectos sustanciales en el logro de una restitución efectiva a las víctimas y en particular a las mujeres víctimas del desplazamiento forzado, como lo son, por ejemplo, los señalados en la Sentencia C- 370 de 2006 de la Corte Constitucional, con ponencia de Manuel José Cepeda Espinosa.


[1] Consejo Económico y Social de Naciones Unidas [2005]. Principios sobre la restitución de viviendas, las tierras, y el patrimonio de los refugiados y de las personas desplazadas. Principio 2.2

[2] Por lo que puede haber restitución más indemnización y satisfacción, por corresponder a exigencias socio-políticas distintas.

[3] Ley de Víctimas (Ley 1448 de 2011): Por la cual se dictan medidas de Atención, Asistencia y Reparación integral de las víctimas del conflicto armado y se dictan otras disposiciones.

[4] Valor necesariamente aplicado a una relación.

 

Luego de cinco años de vigencia, se pudo percibir como a pesar de haberse logrado un avance en términos de verdad, no hubo mejoría alguna en términos de justicia y reparación, tres derechos de igual rango y relevancia reconocidos a nivel internacional para las víctimas de cualquier delito y que de ninguna forma pueden ser excluyentes entre sí. Es cierto entonces, que muchos miembros de grupos armados decidieron desmovilizarse, pero no lo es menos, que las víctimas de estos siguen aún hoy en espera de una restitución que consideran nunca va a llegar, por esta razón no extraña ver a personas como María Jimena Duzán[1], expresar: “todo el pueblo sabía que los iban a matar. El asesinato de mi hermana Sylvia ocurrió como en la novela de García Márquez Crónica de una muerte anunciada: todos vieron a los paramilitares llegar, ir hasta la plaza del pueblo, entrar en el restaurante. Eran unos seis, se levantaron, abrieron fuego y los mataron a todos”.

Y luego decir: Han pasado 20 años y no ha pasado nada. El caso permanece en total impunidad, las víctimas creímos que esta era una oportunidad para saber la verdad y obtener justicia, pero Uribe ha terminado sus ocho años sin darnos justicia ni reparación, sólo un poco de verdad”[2].

Situación penosa pero no excepcional en nuestro país, pero que se intentó superar con instrumentos como la Ley 975 del 2005 que, a pesar de no haber conseguido los logros y expectativas originalmente pensados, en todo caso constituyó un intento por efectivizarlos y no un total fracaso,

Al leer por primera vez la Ley de Justicia y Paz no pareciera contener un sacrificio al derecho a la restitución como forma de reparación, pero al estudiarse más a fondo, se dejan ver rastros de una reparación mínima y muy poco procedente; en parte por la reducida consideración articular que se le otorga.

Restitución en la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (Ley 1448 del 2011) [3]

En materia de reparación, la Ley de Víctimas, no solo reconoce las distintas medidas de reparación que propendan por la restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, sino que además, aborda el tema de la restitución de una forma mucho más exhaustiva con relación a las demás medidas de reparación.

La Ley entiende por restitución, “la realización de medidas para el restablecimiento de la situación anterior a las violaciones al Derecho Internacional Humanitario o a las normas Internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión al conflicto interno a partir del 1° de enero de 1985”.

La Ley de Víctimas diferencia entre el despojo y el abandono forzado de tierras pues mientras el primero es “la acción por medio de la cual, aprovechándose de la situación de violencia, se priva arbitrariamente a una persona de su propiedad, posesión u ocupación, ya sea de hecho, mediante negocio jurídico, acto administrativo, sentencia, o mediante la comisión de delitos asociados a la situación de violencia”; el segundo es definido como “la situación temporal o permanente a la que se ve abocada una persona forzada a desplazarse, razón por la cual se ve impedida para ejercer la administración, explotación y contacto directo con los predios que debió desatender en su desplazamiento” (art. 74). En ese sentido entonces, el despojo es definido como una “acción”; mientras el abandono forzado es definido como una “situación” por cuanto en el abandono forzado no se logra individualizar voluntad alguna; se trata de un hecho, de un suceso que ocasiona un estado de cosas, esto es, una “situación”; quien abandonó forzadamente sus tierras ha percibido una mutación en sus condiciones fácticas que se concreta en la imposibilidad para ejercer la administración, explotación y contacto directo con los predios mientras que quien se ha visto despojado ha sufrido una mutación en el mundo de lo jurídico que se concreta en la privación de su derecho de propiedad, posesión u ocupación de forma arbitraria.

Muchos de los problemas contenidos en la Ley de Justicia y Paz, son resueltos en la Ley de Víctimas. De esta forma, el problema de las dificultades probatorias en torno a la propiedad de las tierras despojadas, por carecerse de los títulos que acrediten su calidad de propietarias, es resuelto por la Ley de Víctimas en su artículo 84 referido al contenido de la solicitud de restitución, al esgrimir que ante la imposibilidad de allegar con la solicitud el “certificado de tradición y libertad de matrícula inmobiliaria o la certificación del valor del avalúo catastral del predio” se podrá acreditar la calidad de propietario, poseedor u ocupante de las tierras objeto de restitución por cualquiera de los medios de prueba admisibles según el Código de Procedimiento Civil.

El problema referido a la carencia de la calidad de propietaria por parte de la mujer víctima del desplazamiento forzado, por haber sido poseedora o mera tenedora de las tierras más no propietaria de las mismas, es solucionado por la Ley de Víctimas en su artículo 75 al consagrar, dentro de los titulares del derecho a la restitución, no solo a quienes fueran propietarios de predios, sino también a quienes fuesen “poseedores” de predios y que hubiesen sido despojados de estos o que se hubiesen visto obligados a abandonarlos, previendo además, ante esta hipótesis, que el desplazamiento forzado del poseedor no interrumpirá el término de prescripción a su favor que en el caso de haberse completado, en el mismo proceso especial que trae la ley para la restitución se podrá presentar la acción de declaración de pertenencia a favor del restablecido poseedor. Denótese de esta forma que la Ley de Víctimas no solo hace extensiva la restitución a los poseedores, sino que además lo hace de forma expresa y clara, otorgando certeza al derecho que les asiste a estos de ser restituidos.

La dificultad de estar actualmente el bien en poder de poseedores de mala o de buena fe es expresamente resuelta por la Ley de Víctimas al consagrar, en su artículo 77, la presunción de inexistencia de la posesión operante sobre los predios inscritos en el Registro de Tierras Despojadas siempre que se hubiere iniciado una posesión sobre el bien objeto de restitución de forma posterior al despojo o desplazamiento del afectado, caso en el cual, se presumirá que dicha posesión nunca ocurrió. De esta forma, le bastará a la víctima del desplazamiento forzado inscribir los predios de los que se ha visto despojada, en el Registro de Tierras Despojadas para que se presuma legalmente que todas las posesiones posteriores al despojo son inexistentes, independientemente a si esta última posesión es de buena fe o no.

Las dificultades derivadas del temor a represalias futuras por parte de los actores del desplazamiento forzado y de persistir el conflicto en el lugar de asentamiento inicial son solucionadas parcialmente y por lo menos teóricamente por la Ley al fijar como principios de restitución los principios de 1) estabilización, según el cual, las víctimas tienen derecho a un retorno y reubicación voluntaria en condiciones de sostenibilidad, seguridad y dignidad, 2) seguridad jurídica, por el que las medidas de restitución propenderán por garantizar la seguridad jurídica de la restitución y el esclarecimiento de la situación de los predios objeto de la restitución; y el de 3) Prevención, por el que las medidas deberán adoptarse en un marco de prevención del desplazamiento forzado, de protección a la vida e integridad de los reclamantes y de protección jurídica y física de las propiedades y posesiones de las personas desplazadas. A lo anterior se suma el haber fijado que, en pro de garantizar el goce efectivo de los derechos del reivindicado en el proceso, el Juez o Magistrado mantendrá la competencia hasta tanto estén completamente eliminadas las causas de la amenaza sobre los derechos del reivindicado en el proceso y, el disponer en su artículo 101 que el derecho a obtener la restitución no es transferible por acto entre vivos a ningún título durante los siguientes dos años contados a partir de la entrega del predio, a excepción de que se trate de un acto entre el despojado y el Estado o se cuente con la autorización previa, expresa y motivada del Juez o Tribunal que ordenó la restitución, pues de lo contrario el acto celebrado será ineficaz de pleno derecho.

En lo concerniente al deficiente nivel de atención brindado a las mujeres víctimas del desplazamiento forzado, por carecer de criterios diferenciadores en consideración al género, también la Ley de Víctimas pareciera arrojar una solución por lo menos teórica en su capítulo titulado “Normas para las mujeres en los procesos de restitución” comprendido en los artículos 114 a 118 de la ley, en los que se dispone entre otras cosas lo siguiente:

­ Las mujeres víctimas de despojo o abandono forzado, gozarán de especial protección del Estado en los trámites administrativos y judiciales de la Ley.

­ La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas dispondrá de un programa especial para garantizar el acceso de las mujeres a los procedimientos para la restitución, mediante ventanillas de atención preferencial, personal capacitado en temas de género, medidas para favorecer el acceso de las organizaciones o redes de mujeres a proceso de reparación, así como de áreas de atención a las niños y adolescentes y discapacitados que conformen su grupo familiar, entre otras medidas que se consideren pertinentes.

­ La solicitud para la restitución de mujeres cabezas de familia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas se atenderá con prelación sobre las demás solicitudes.

­ Las solicitudes de restitución efectuadas por las madres cabeza de familia y en general por las mujeres despojadas serán sustanciadas con prelación, para lo cual se pospondrá la atención de otras solicitudes.

­ Una vez la sentencia ordene la entrega de un predio a una mujer despojada, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y las autoridades de policía o militares deberán colaborar para velar la entrega oportuna del predio y para mantener las condiciones de seguridad que le permitan usufructuar su propiedad. Lo anterior, siempre que opere el consentimiento previo de las mujeres víctimas y se garantice la decisión concertada de la adopción y ejecución de estas medidas.

­ Los beneficios en materia de créditos, adjudicación de tierras, garantías, seguridad social, educación, capacitación y recreación, subsidio familiar, planes y programas de reforestación y jornadas de cedulación, consagrados en la Ley 731 del 2002 serán aplicados de forma prioritaria a las mujeres que han visto restituidos o formalizados sus predios en los términos de la nueva Ley de víctimas.

­ Siempre que el demandante y su cónyuge o compañero permanente hubieren sido víctimas de abandono forzado y/o despojo del bien inmueble cuya restitución se reclama, en la sentencia se ordenará que la restitución y/o compensación se efectúen a favor de los dos, y para el caso en que con la sentencia se otorgue el dominio sobre el bien, que el registro en la oficina de Registro de Instrumentos Públicos se efectúe también a nombre de los dos.

­ Se privilegiará a la población de mujeres cabeza de familia, los adultos mayores y a la población discapacitada, víctimas de desplazamiento forzado, en el acceso a los programas y proyectos diseñados por el gobierno según lo contemplado en el capítulo referido a la “Restitución de Vivienda”.


[1] Hermana de Silvia Duzán, periodista de 30 años asesinada por grupos paramilitares al tiempo que producía un documental para el Canal 4 británico sobre una iniciativa por una comunidad de paz.

[2] Agencia Prensa Rural, Desde Colombia con las Comunidades Andinas en Resistencia. “La Ley de Justicia y Paz ha Fracasado en Colombia” Isabel Coello, Viernes 2 de julio del 2010.

[3] En comunión con los respectivos decretos que la reglamentan en materia de restitución de tierras: Decreto Reglamentario 4800 de 2011, Decreto Reglamentario 4801 de 2011, Decreto Reglamentario 4802 de 2011 y Decreto Reglamentario 4829 de 2011.

Conclusiones

A pesar de que ya en los Decretos Reglamentarios de la Ley de Víctimas (Ley 1448 de 2011), valga decir, Decreto Reglamentario 4800 de 2011, Decreto Reglamentario 4801 de 2011, Decreto Reglamentario 4802 de 2011 y Decreto Reglamentario 4829 de 2011, se contienen ciertas medidas enfocadas precisamente al tema de restitución de tierras a las mujeres víctimas del desplazamiento forzado hallo pertinente recomendar la implantación de toda una política pública en materia de restitución de tierras que:

 

­ No solo propenda por mejorar desde el punto de vista teórico la situación de las mujeres víctimas en situación de desplazamiento, sino que al tiempo persiga la implantación de los beneficios a ellas reconocidos. Para lo que deberá contarse con un análisis previo de la viabilidad financiera, política y social de las medidas a reconocer.

­ Persiga no solo el tratamiento de la situación de desplazamiento, sino también el acceso por parte de las mujeres víctimas a los mecanismos de prevención del desplazamiento forzado y procura de restitución de sus tierras, lo que a su vez se haría viable mediante la apertura de cursos de capacitación e información, la expedición de folletos impresos o vía informática, sin perjuicio de que el funcionario directo encargado de asistirlas tenga el deber de suministrarle verbalmente la información referida. Todo esto con miras a que una vez siendo conocedoras del deber por parte del Estado de procurarles una real restitución de sus tierras y de las formas cómo hacerlo viable, puedan ahora sí propender por la efectividad de la misma.

­ Cobije los programas de atención, reparación y vigilancia post-reparación de las mujeres víctimas del desplazamiento forzado, pues mal se haría con perfeccionarse los programas de reparación cuando los programas de atención siguen permaneciendo débiles e inestables. Debe proporcionárseles por tanto a las mujeres víctimas de este fenómeno, un tratamiento privilegiado y diferenciador desde la etapa de atención hasta la de su posterior reparación, brindándoles un constante seguimiento a lo largo de todo el proceso.

­ Establecimiento de mecanismos idóneos para el manejo y actualización de la información que salvaguarde los intereses de quienes ostentan realmente la calidad de víctimas de un desplazamiento y evite la inclusión de quienes no lo sean: lo anterior según lo planteado por Adriana Serrano, asesora de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (Adriana Serrano, 2010).

Una de los mayores problemas a nivel de atención de la población desplazada es precisamente en lo referente a la actualización y manejo de la información que hace que muchas veces se incluyan a personas que no son desplazadas y se excluyan a quienes sí lo son.

­ Determine de forma expresa y clara los agentes encargados de su ejecución, esto con el propósito de evitar la incertidumbre que suele presentarse en las víctimas en torno a los organismos adonde deberán dirigirse para su atención y para su reparación, pues es precisamente este desconocimiento lo que muchas veces termina obstaculizándoles la posibilidad de acceder a una reparación integral.

­ Contenga una política de capacitación y aprendizaje para las mujeres víctimas del desplazamiento forzado que les permita asumir, de ser el caso, la función económica- social a la que se ven obligadas una vez perdido su proveedor económico. Pues de nada sirve que se les restituyan sus tierras si ellas no sabrán cómo trabajarlas o explotarlas. Y así lo deja ver Adriana Serrano al apuntar (Adriana Serrano, 2010):

Algo que también debería acompañar la política de una restitución es el procurar el aprendizaje de estas mujeres afectadas por un desplazamiento toda vez que si perdieron su proveedor económico por ejemplo necesitan asumir un nuevo rol y por ende aprender a desarrollarlo, aprender a trabajar y proveer para su familia (…).

(…)En las organizaciones de mujeres se les da principalmente una orientación en cuanto al acceso a la justicia y a nivel psicosocial pero como tal no existe una red para asesorarlas en lo referente a oportunidades laborales.

­ Promueva la “humanización de las políticas públicas asistenciales, esto es, la implementación de mecanismos reglados de capacitación y evaluación de los funcionarios encargados de la labor de asistencia, atención y reparación de las mujeres víctimas del desplazamiento forzado en torno a la incidencia particular del desplazamiento forzado en la mujer, con el objeto de que éstos a su vez puedan interiorizar la situación de aquellas y brindar de esta forma un servicio social y humano, acorde con las necesidades individuales de cada una de ellas.

­ Contenga la sistematización de la información de las víctimas de desplazamiento forzado, clasificadas en orden cronológico, a nivel territorial y según niveles de urgencia, dando prioridad en los términos de la Ley de Víctimas a las mujeres, niños y personas con discapacidad. Lo anterior, con el propósito de evitarles a las víctimas el tener que desplazarse cada cierto tiempo a un centro de atención, distante del lugar donde se estén albergando temporalmente, para consultar una información que bien podría ser obtenida en un punto de atención cercano que brindase la posibilidad de consultar por sistema, la información requerida, como sucedería con los cambios en la fechas de atención, la programación de la hora y la forma en la que se hará consistir la ayuda humanitaria, pues a lo largo de varias entrevistas realzadas a mujeres víctimas de un desplazamiento forzado, se logró observar que la gran mayoría de ellas, desconocen lo que se les irá a otorgar en el centro asistencial y son obligadas a asistir de forma repetitiva para consultar informaciones que bien podrían ser consultadas por ellas sin necesidad de trasladarse. Tal parece ser la propuesta de una de las entrevistadas cuando de forma rotunda expresó:

Me parece necesario lo de hacer todo de forma electrónica empezando que así el Estado no tendría que pagar tantos empleados y con lo que se ahorraría nos podría ayudar más a nosotros sin tanta burocracia. No es justo que tengamos que venir cada 2 meses porque si es niño de crecimiento toca andar (…) sería bueno que existiera un medio electrónico donde pudiese uno mirar la información sin tener que venir siempre.[1]

Luego de contrastar el contenido de los nuevos Decretos Reglamentarios de la nueva Ley de Víctimas con la propuesta anterior, se obtiene, que muchas de las recomendaciones planteadas fueron adecuadamente cobijadas por los Decretos. No obstante lo anterior, y muy a nuestro pesar, con los distintos Decretos Reglamentarios de la Ley de Víctimas, se subsanarán, en su mayoría, solamente falencias en los programas asistenciales, toda vez que no se desarrollan ni reglamentan los beneficios concedidos en materia de restitución a las mujeres víctimas de un desplazamiento, pues se limitan a desarrollar el proceso de reparación en sus distintas formas pero de manera muy general sin que se atiendan criterios diferenciadores que sí fueron atendidos a nivel teórico en la respectiva Ley de Víctimas.

Por todo lo anterior no queda más que aguardar esperanzados a que el gobierno se percate de los vacíos contenidos en los respectivos Decretos Reglamentarios y de forma oportuna los subsane, sin que los mismos hubiesen dado lugar al efecto que subyace de no ser enmendados, cual es, la no aplicabilidad de los beneficios contenidos en la Ley de Víctimas.

No obstante lo anterior, todavía quedarían lagunas por ser subsanadas en nuestro ordenamiento jurídico en materia de restitución; pero sin dudarlo y de forma contundente se puede afirmar que hoy es mucho menor el camino a recorrer por mostrarse más extenso el camino recorrido en la búsqueda por saldar la inmensa deuda social del Estado colombiano con todas las mujeres víctimas de un desplazamiento forzado.


[1] Entrevista número tres realizada en la ciudad de Bogotá el día 14 de abril del 2011.

 

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