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El derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas: una vía para fortalecer la gobernabilidad democrática en Colombia

 

El marco político, jurídico e institucional de los pueblos indígenas en Colombia.

El punto de partida para el actual marco político, jurídico e institucional de derechos colectivos de los pueblos indígenas, se encuentra en el principio constitucional de reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana. La norma superior se basa en la evidente intención de la Asamblea Nacional Constituyente de proteger, de manera especial, los valores culturales en cabeza de los pueblos indígenas que subsisten en el país, y de superar el enfoque discriminatorio e integracionista con el que habían sido abordadas tales cuestiones (Corte Constitucional de Colombia, 1992, págs. 16-17). Al consagrar un modelo político inclusivo, el Estado Colombiano adoptó la forma política del Estado Social de Derecho y elevó la democracia, la pluralidad y la participación al rango de principios fundantes, y se redefinió como un conjunto de grupos sociales culturalmente diferentes, que valoran positivamente esa diferencia y que la consideran un bien susceptible de protección constitucional (Corte Constitucional de Colombia, 2010).

Ha entendido la Corte Constitucional que el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural constituye una prolongación en el plano jurídico, del carácter democrático, participativo y pluralista del Estado colombiano, y que responde a la necesidad de construir una democracia cada vez más inclusiva y participativa, acorde con la idea de que la justicia constituye un ideal incompleto si no atiende a las reivindicaciones de reconocimiento de los individuos y de los grupos (Corte Constitucional de Colombia, 1998). De esta forma, la salvaguarda de la diversidad étnica y cultural colombiana implicó el reconocimiento constitucional y jurisprudencial de derechos colectivos propios a los pueblos indígenas, dirigidos a otorgar un amplio margen de autonomía y participación, con el fin de que los valores culturales que estos grupos representan, pudieran entrar en plano de igualdad con los valores compartidos por la sociedad predominante (Corte Constitucional de Colombia, 1998).

En respuesta a esta línea de pensamiento, la Constitución Política de Colombia consagró la obligación del Estado de proteger las riquezas culturales y el patrimonio cultural de la Nación; estableció la oficialidad de las lenguas y dialectos de los grupos originarios al interior de sus territorios; constituyó la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad de las tierras de los resguardos indígenas; permitió la incorporación de la identidad cultural en materia educativa; e instituyó la cultura como fundamento de la nacionalidad colombiana al consagrar la igualdad y dignidad de todas las culturas y la promoción y difusión de todos los valores culturales.

Así mismo, el principio de diversidad étnica y cultural permitió que a los pueblos indígenas se les reconociera ciertas prerrogativas expresadas en la consagración de circunscripciones especiales en el Senado y la Cámara de representantes; en la posibilidad de ejercicio de facultades normativas y jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de acuerdo con sus valores culturales propios; en la ordenación de los territorios indígenas en entidades territoriales; y en el derecho de gobernarse por autoridades propias según sus usos y costumbres.

Este marco constitucional, que ha sido desarrollado ampliamente por la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia, se complementa con dos instrumentos internacionales de derechos humanos que reconocen y desarrollan derechos colectivos a los grupos originarios, ambos adoptados en el marco del sistema universal de protección de derechos humanos de la Organización de las Naciones Unidas: el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la Organización Internacional del Trabajo y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas.

El Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes 169, adoptado en 1989 por la OIT, identifica a los grupos humanos a los que dirige su protección como “pueblos indígenas”; promueve el respeto por las culturas, las formas de vida y las tradiciones de los mismos; asume que estos pueblos constituyen sociedades permanentes que seguirán existiendo como parte integrante de los Estados a los que pertenecen; considera que la diversidad cultural representada en los grupos originarios tiene un valor intrínseco que requiere ser salvaguardado; reconoce que los pueblos indígenas pueden hablar por si mismos, que tienen el derecho a ser consultados y a participar en el proceso de toma de decisiones que los afecte directamente; y que aspiran a asumir el control de sus tierras y territorios, recursos naturales y modelos de desarrollo y bienestar, manteniendo y fortaleciendo sus propias instituciones.

Si bien el Convenio 169 no consagra el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas, sí reconoce derechos que constituyen pasos importantes para la configuración del mismo. Así las cosas, y con el fin de evitar cuestionamientos legales internacionales, la Conferencia Internacional del Trabajo incluyó una cláusula de interpretación en la que estableció que el término “pueblos”, contenido en el Convenio 169, no debía entenderse en el sentido de otorgar y reconocer derechos de libre determinación para los grupos originarios, por cuanto consideró que estaba por fuera de su competencia el interpretar el derecho político a la autodeterminación de los pueblos consagrado en el Pacto internacional de derechos civiles y políticos y en el Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales (Organización Internacional del Trabajo, 2015c).

Siguiendo esta misma línea, y en respuesta a la falta de un consenso internacional, el Convenio 169 carece de una definición de “pueblos indígenas”, aun cuando proporciona ciertos criterios que permiten identificar a los grupos que pretende proteger. En ese sentido, este instrumento va dirigido a salvaguardar los derechos de los grupos humanos considerados indígenas por tener unas condiciones políticas, culturales, sociales y económicas diferentes a los de la sociedad predominante; por encontrarse regidos por sus propias costumbres o tradiciones o por legislación especial; por conservar sus instituciones políticas, culturales, sociales y económicas; por descender de comunidades ancestrales que habitaban el mismo territorio antes de los procesos de conquista, colonización o delimitación de fronteras; y, por tener conciencia de su propia identidad indígena.

Este tratado aborda los principales aspectos relacionados con los grupos originarios, al establecer un marco jurídico colectivo de protección en el que se incluye el derecho de estos grupos a conservar sus propias instituciones; al desarrollo; a las tierras y territorios ancestrales; a los recursos naturales; a la educación; a la salud; al trabajo; a la consulta y participación; y a mantener relaciones transfronterizas. Así mismo, el Convenio 169 establece una serie de obligaciones en cabeza de los Estados, con el fin de proteger y garantizar el ejercicio de los mismos.

Al traer un catálogo extenso de derechos en cabeza de los grupos originarios, el Convenio 169 se convierte en el primer instrumento internacional que consagra, de manera efectiva, derechos colectivos para los pueblos indígenas y ofrece la posibilidad de someter los avances en su implementación al escrutinio internacional a través de los mecanismos existentes en la OIT para la supervisión de la aplicación de sus tratados. 

Por su parte, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, adoptada en 2007, se consagra como el instrumento internacional más relevante que existe en la materia, no solo por establecer un marco universal de estándares mínimos a cuyo reconocimiento, garantía e implementación deben aspirar los Estados, sino también por otorgarle a la ONU el rol de desempeñar un papel importante y continuo en el reconocimiento, promoción y protección de los derechos colectivos de los grupos originarios.

Este instrumento parte de los principios de libertad, igualdad, diversidad cultural y no discriminación, para reconocer que los pueblos indígenas tienen derecho a determinar su propia condición política; a mantener y reforzar sus instituciones políticas, jurídicas, culturales, sociales y económicas; a dirigir los procesos de desarrollo interno conforme a sus propias necesidades e intereses; a controlar y disponer de sus tierras, territorios y recursos; a ser consultados; y a participar plenamente en la vida política, económica, social y cultural de los Estados a los que hacen parte.

En este mismo sentido, y a diferencia del Convenio 169 de la OIT, la Declaración reconoce expresamente que los pueblos indígenas necesitan gozar, tanto del marco jurídico general de protección de derechos individuales existente en el derecho internacional, como de un marco jurídico de protección específico de derechos colectivos dirigidos a asegurar la supervivencia, la dignidad, el desarrollo y el bienestar de estos pueblos como grupos humanos diferentes. La comunidad internacional entendió que solamente a través del reconocimiento expreso de derechos colectivos se puede preservar la diversidad cultural que los grupos originarios representan, bajo la premisa de que si los pueblos indígenas controlan los acontecimientos que los afecten, podrán mantener, reforzar y desarrollar sus instituciones, cultura y modos de vida únicos.

Distanciándose de la posición tomada por la OIT, la Declaración de la ONU reconoce expresamente el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas, prerrogativa en virtud de la cual los grupos originarios pueden determinar libremente su condición política y perseguir libremente su desarrollo económico, social y cultural, y que conlleva para los Estados la obligación de reconocer las prácticas, costumbres, prioridades e instituciones de estos pueblos y de consultar y cooperar con los mismos para adoptar todas las medidas apropiadas que les permitan alcanzar la autonomía o autogobierno en relación con sus asuntos internos y la participación en las instituciones políticas y en los procesos estatales de adopción e implementación de decisiones (Organización Internacional del Trabajo, 2015c, pág. 25).